实施以提升空间利用效率为目标的空间结构调整专题研究报告

01 研究背景

深刻把握世界城市发展规律,《国际城市蓝皮书》近期发布2021年度国际城市十大关注方向,其中为应对科技变革、气候变化等挑战,全球城市低碳发展迈出坚实步伐,东京、伦敦、巴黎等国际大都市签署《C40城市自然宣言》,以“以人为本、绿色低碳”为统一愿景,将绿色低碳作为城市未来发展的核心竞争力,倡导提升气候适应性、生物多样性,强化空间治理、生态修复等增加城市可持续性。

我国积极响应绿色低碳发展,实行最严格的生态环境保护制度,全面建立资源高效利用制度。作为成渝地区双城经济圈核心城市,成都近年来经济、人口快速增长,已跻身超大城市序列,但同时也面临资源环境压力增大、空间利用效率有待提升等诸多挑战。空间结构优化调整,是遵循城市发展规律,推动城市绿色低碳、可持续发展的坚实基础;是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要举措;是贯彻落实国家、省重大战略部署,推动城市高质量发展的重要支撑;是建设践行新发展理念的公园城市示范区的重要抓手。

02 成效与问题

(1)城园相融的空间结构逐步彰显

近年来,成都持续加大空间结构优化调整,坚定推动市域差异化协同发展,高起点规划建设东部新区,城市空间格局实现从“两山夹一城”到“一山连两翼”的千年之变,有效缓解了西部生态环境和优质耕地保护压力,城园相融的公园城市大美形态逐步彰显。城市内部功能持续完善,核心功能从过度集聚于中心城区向全域统筹布局转变,大运会场馆等一批重大功能设施向城市新区、郊区新城加快布局,15分钟公服圈、轨道交通覆盖率持续提高,服务日益完善,为绿色低碳生产生活方式奠定了基础。

(2)空间结构不均衡不平衡的问题亟需解决,存在“三个不相匹配”

城市发展的均衡性与高质量发展要求不相匹配。单中心圈层式发展惯性未彻底扭转,近十年的建设用地增长主要分布在二圈层;局部地区国土开发强度过高,核心城市国土开发强度超过80%;郊区市县与核心城市发展差距较大,难以承担辐射带动作用。

公共服务供给结构与人口分布不相匹配。五城区集中了全市超50%的三甲医院和省级重点中小学;而二圈层是过去十年全市人口增长最快、新增流动人口最多的区域,区域内公共服务资源压力较大。

产业能级提升需求与产业空间承载能力不匹配。成都市工业用地占比相对不足,全市工业用地占建设用地总量仅19%,远低于先进城市,产业需求和土地供给存在错配,工业用地仍需加快提质增效。

03 对标借鉴

(1)强调城镇发展与自然资源本底相适应,坚持底线思维,优化空间格局

巴黎重塑城市与自然的关系,提倡保护开放空间和农地,建设生态连接带,划定可城市化边界,构建多中心的大都市区结构。伦敦结合“国家公园城市” 城市建设着力强化绿色空间,推动城市与自然有机融合。

(2)强化核心功能,疏解非核心功能,推动形成多中心、网络化的功能体系

上海提出构建“主城区-新城-新市镇-乡村”的多中心、网络化、组团式的功能结构,推动中心城区非核心功能向市域疏解,城市非核心功能向长三角区域疏解,优化调整居住、产业、交通、公园绿地等用地布局。广州以城市更新为契机,构建产城融合职住平衡指标体系,全面提升轨道交通覆盖率,加大低成本住房供应量,打造“5040”职住平衡新生活。

(3)强调增存并重提升用地效率,推动外延式扩张向内涵式发展转变

上海坚持“总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高”的“五量规划”策略,推动城市内涵发展,鼓励探索使用新型产业用地,加强农用地复合利用引导,提升土地利用效率。东京通过施高效集约的TOD综合开发、多元复合的地下空间利用等方式,提升土地利用效率并优化土地资源配置机制。

04 主要策略

(1)优化市域空间格局,促进城园相融共生

尊重市域自然地理格局,保护西部良田沃土和平原灌区,推动城镇空间格局由“两山夹一城”向“一山连两翼”优化,为城市永续发展夯实空间基础。构建五级城乡体系,以资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价为前提,构建“1个核心城市+3个区域中心城市+8个郊区新城+N个新市镇+N个乡村社区”五级城乡体系。优化市域生态格局,持续保护“两山、两网、两环”的生态格局以及“六片”的耕地和农业集中保护区,推动实现生态空间山清水秀、生活空间宜居适度、生产空间集约高效。统筹划定“三区三线”,实施最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度,落实耕地和永久基本农田保护优先序。加强特殊区域保护和修复,推进龙门山生态修复和生物多样性保护,打造龙泉山“城市绿心”,加强环城生态区土地综合整治与生态修复,构建“8+26+N”的通风廊道体系提升城市气候舒适性。

图片

图1 市域空间格局优化策略

(2)推动三个做优做强,提升城市整体功能

以功能为引领,围绕“三个做优做强”,推动城市核心功能统筹布局,非核心功能疏解,推动形成“多中心、网络化”的功能体系。中心城区聚焦高端要素运筹、国际交流交往、现代服务发展、文化传承创新、时尚消费引领等核心功能,加快推进一般制造业、商品交易市场、仓储物流等非核心功能疏解,多层次精准化配置社区公共服务设施,改善人居环境,优化基本功能。城市新区聚焦创新策源转化、国际门户枢纽、新兴产业集聚等核心功能,加快成都科学城、未来科技城等创新载体建设,持续推进建圈强链,提高产业发展能级,加快文化、医疗、体育等公服设施建设,完善基本功能,全面服务产业人群。郊区新城聚焦生态价值转化、促进乡村全面振兴、公园城市乡村表达等核心功能,深入挖掘区域比较优势,积极培育“一城一品”的特色功能,补齐基础设施和公共服务短板,提升公共服务水平,让优质的公共服务更加均衡。

图片

图2 推动三个做优做强,提升城市整体功能

(3)优化城乡资源配置,提升土地利用效率

坚持以人民为中心,优化城市内部用地结构,创造高品质美好生活。科学确定各类用地比例,适度提高公共管理与公共服务用地、绿地与广场用地、工业用地的占比,提升路网密度,实现用地结构均衡合理。加强产城融合职住平衡研究,结合城市有机更新、TOD综合开发等,合理匹配就业岗位与居住人口,推动产城融合加快职住平衡。

优化乡村地区资源配置,调整乡村空间结构,打造公园化最美乡村。以片区为单元编制乡村地区国土空间规划,提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能。开展土地综合整治,有效解决乡村长期以来的耕地碎片化、生态环境质量退化、空间布局无序化、资源利用低效化等突出问题。补齐乡村公服短板,推进乡村生活圈建设。建立“1规定+2办法+N导则”的乡村规划标准体系,探寻适合村镇发展的风貌建设模式,呈现最美乡村表达。

创新以产出为导向的土地配置制度改革,支持盘活存量用地,优化土地集约节约利用管理机制,推动标准厂房建设,实现“工业上楼”,创新土地供给方式,完善土地供应价格机制。

05 项目创新

(1)数据识城,构建“问题诊断-对标借鉴-决策建议”的研究路径

项目将空间结构的研究内容聚焦到空间格局、功能布局和用地效率三个维度,基于城市“问题-决策”导向,建立“问题诊断-对标借鉴-决策建议”的研究路径。研究过程坚持用数据说话,通过精准测算“成都市各区县GDP”、“国土开发强度”、“建设用地增量”、“人口密度”、“城市内部用地结构占比和空间分布”、“通勤距离和时耗”等30多个数据,就现状识别问题,用数据认识差距。

图片

图3 成都市空间结构相关数据

(2)政智营城:探索“专题研究-行政纲领-行动计划”的工作路径

以课题研究成果为基础,探索城市“问题-决策”过程中政府机构与规划智库“政智合谋”的营城模式,形成从“课题研究-行政纲领-行动计划”的工作路径。身先士卒、聚焦问题,开展《空间结构调整专题研究报告》;持续跟进、长效输出,参与撰写市委十三届十次全会《以实现碳达峰碳中和目标为引领优化空间产业交通能源结构促进城市绿色低碳发展的决定》材料,将“课题研究”转化为“行政纲领”;深化成果、面向实施,完成《空间结构调整行动方案及政策建议》,将“行政纲领”落实到“行动计划”,形成实实在在的工作指南,实现规划“研究-管理-实施”的全过程指引。

图片

图4 “课题研究-行政纲领-行动计划”的工作路径框架