编者按：人口老龄化是一个全球性的现象，世界上每个国家的老年人口规模和比例都在增长。老年人口规模大、增速快是我国人口发展的基本特点，然而，目前国内规划没有系统化、差异化分析老年群体需求，规划中所有老年人同质化对待。国家从顶层设计层面提出积极应对人口老龄化的策略。因此，城市规划理念也应转变，学习欧盟、美国、日本、新加坡等先进地区的经验，系统研究老年人需求，构建全面的积极老年化评估指标体系，聚焦老年人就业与生活需求，为老年人营造良好的再就业培训空间和生活空间，全面做好老年友好社会构建的规划应对，为成都积极应对老龄化提供参考。

1 研究背景

人口老龄化是一个全球性的现象，世界上每个国家的老年人口规模和比例都在增长。联合国经济和社会事务部人口司在《2019世界人口展望》[1]指出，2019年全球约9%的人年龄在65岁或以上，预计2030年世界老年人比例将达到近12%，2050年将达到16%，到2100年将达到近23%。同时，报告对全球人口预期寿命做了统计和展望，1990年至2019年，全球人口预期寿命从64.2岁增加至72.6岁，预计至2050年全球人口平均预期寿命增至77.1岁；此外，全球生育率从1990年的3.2%已下降到2019年的2.5%，预计到2050年将降低至2.2%[2]。尽管世界各国采取了鼓励生育等一系列措施，但这些措施只能减缓人口老龄化的速度，并不能改变人口老龄化的趋势。

老年人口规模大、增速快是我国人口发展的基本特点[3]。然而，目前国内规划没有系统化、差异化分析老年群体需求，规划中所有老年人同质化对待，老年人的需求局限为“被照顾”，多以养老设施专项规划的形式呈现。并非所有老年人都需要被照顾，特别低龄老年人。国际上老年人口的细分标准为：低龄老年人口为60岁到69岁阶段，中龄老年人口为70-79岁阶段，高龄老年人口为80岁及以上。一般而言，低龄老年人的群体特征是：有健康的体魄，思维清晰，有稳定的收入和生活自理能力。截止2018年，成都市户籍人口中，超过55%的老年人为低龄老人，超过85%的老年人为中低龄老人[4]。 “典型老年人”并不存在，即老年人的健康与机能状况是多样化的，甚至许多老年人身患一种或多种疾病，同样能够保持良好的活动能力和较好的生活质量。有较强的生活自理能力，被照顾的需求不紧迫，而老年人的活动空间、社会交往、心理需求等方面被忽略。

国家正视人口老龄化的特征和趋势，从顶层设计层面提出积极应对人口老龄化的策略。2019年11月，中共中央国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》[5]。《规划》强调，积极应对人口老龄化，是贯彻以人民为中心的发展思想的内在要求，是实现经济高质量发展的必要保障。明确提出要建设老年友好型社会，打造老年宜居环境，普及公共基础设施无障碍建设，丰富老有所乐的精神文化生活，完善老年精神关怀服务体系。

因此，城市规划理念也应转变，系统研究老年人需求，全面做好老年友好社会构建的规划应对。

2 国内外城市积极应对人口老龄化的方法

2.1系统研究老年人需求，构建全面的积极老年化评估指标体系

目前国内城市规划把老年人当成被照顾的对象，多从养老设施布局研究。既没考虑不同年龄层次老年人的实际生活状况，更没有深入系统的研究老年人更广泛的需求，仅仅停留在养老模式或者养老机构的数量与分布。而国外城市或机构在应对老龄化的研究中，逐渐趋向于从老年人口向老年人群的转变，全方位、多层次构建老年人需求体系。

（1）世界卫生组织大力提倡“健康老龄化”理念，并结合老年人需求，逐渐完善健康老龄化的范畴与内涵。为了积极应对人口老龄化，世界卫生组织长期以来大力提倡健康老龄化理念，并于2015年提出了健康老龄化战略。健康老龄化的概念最初在1987年5月在世界卫生大会上被提出，并在1990年世界老龄大会上被世界卫生组织作为应对人口老龄化的一项发展战略。在2002年，世界卫生组织又在健康老龄化的基础上，提出“积极老龄化”的政策框架。2015年10月，《关于老龄化与健康的全球报告》的全球发布意味着“健康老龄化”再次被提上日程[6]。

在世界卫生组织2015年发布的《关于老龄化与健康的全球报告》中，健康老龄化更加强调老年人在行动能力和社会功能上的健康，其概念被定义为“发展和维护老年健康生活所需要的功能发挥的过程”。所谓的功能发挥，指的是“个体能够按照自身观念和偏好来生活和行动的相关因素”，它包括了“行动力”、“建立维持人际关系”、“满足基本需求”、“学习、发展和决策”、“贡献”等五个维度。相比过去健康老龄化强调个体健康状态的维持，《报告》也纳入了年龄友好和反对年龄歧视等宏观的环境要素，也促使健康老龄化的政策框架扩大为更加综合性的整体战略。

（2）欧盟提出积极老年化指数，突出老年人再就业、社会参与、独立健康生活等方面的需求与贡献，并开展量化评估。欧盟提出来积极老年化指数（Active Ageing Index），并每年跟踪评估欧盟各国积极应对老年化水平。该指数旨在形成高质量、独立型、多角度的欧洲积极老龄化证据，突出老年人在生活不同维度的贡献，找到老年人未被发掘的潜能，为政策制定者提供比较数据，为推进积极、健康老龄化，构建老年友好社会提供政策支撑。评估体系涉及4大领域及22项指标,其中就业包含了55-59岁、60-64岁、65-69岁和70-74岁不同年龄段的就业率[7][8]。

从上述研究可看出，对老年人的关注趋于全面化，总体包含了老年人的就业和生活两大方面，其中生活包含了满足老年人的安全、便利的基本生活需求和更高层面的身心愉悦的生活需求。

2.2研究老年人就业意愿与需求，为老年人再就业提供培训空间

（1）调研不同年龄层次老年人再就业现状、再就业意愿。越来越多的老年人再就业是老龄化社会未来发展的趋势。新加坡人力部2020年公布的就业报告中显示，65-69岁的老人中有44.6%的人在工作，70岁以上的有16.8%在工作；2009年到2019年65岁以上的老年人再就业持续攀升，从16.4%上升至27.6%[9]。大部分老人的职业都是清洁工、劳动者、机械操作员工、服务员、销售员、出租车司机等。《东京2040总规》在城市未来场景预判中特别提出，老年人将更多的参与到社会生活。老年人在健康寿命进一步延长、科学技术不断进步的过程中，可活用自己的经验与知识，为社会作出广泛的贡献。据调查，约60%的东京市民希望延迟退休年龄至65岁以后，发挥更大的社会价值[10]。

（2）为老年人提供培训空间与就业中介中心，促进再就业技能提升。日本政府在具体措施方面，一是发挥就业中介机构的作用，为老年人提供就业机会，提升老年人的职业能力，要求在全国主要的公共职业安定所里设置240个支持“终生工作”的窗口，专为65岁以上老年人提供就业服务。二是立足于社区建立“银发人才中心”，满足老年人的再就业需求。人才中心提供的工作岗位大致可分为技术类、技能类、事务类、管理类、外务类、服务类、一般类、其他类、当地特色类等9类工作种类。总体来看，其所提供的工作岗位对技能要求较低，符合老年人再就业的基本需求。三是鼓励老年人自主创业或组成非营利组织，例如日本大分县设置了“大分县中老年就业支援中心”，对60岁以上老年人进行各种就业技术培训，不少老年人通过参与各种培训，结合自身技能和经验，找到了合适的工作，弥补了当地人手不足的现象。四是设立老年人大学，为老年人的再教育提供机会，提升就业竞争力。英国的老年大学包括传统大学和开放大学。传统大学里老年人可以申请旁听部分课程和公开讲座，还在成人教育班长期或短期就读。开放大学老年人可以自由选择入学时间、完成课程的时间及教学形式，极大地减少了老年人因身体不适、交通不便等原因造成的学习障碍。老年班的形式就更多样，主要由政府拨款开办的非学历继续教育机构——社区学院负责，为老年人开设各种兴趣学习班[11]。

（3）研究老年人就业出行距离，提供满足老年人需求的出行方式。由于老年人身体状况等原因，新加坡、东京、南京的高知型老年人再就业地点通常选择在所属社区且离家近的地方；普通技术型老年人对就业地点往往没有特殊要求；体力劳动型老年人平均职住距离长。高级知识型老年人在市区中心形成了明显集聚，而且平均职住距离要明显短于其他类型的老年人，多为步行可达的距离。大部分普通技术类型的老年人表示，职住距离不会成为影响他们就业的首要因素，而通勤过程中的交通状况是关注的重点[12]。

2.3研究老年人生活需求，为老年人营造安全便利、身心愉悦的生活空间

基于世界卫生组织、联合国人居署和奥雅纳工程顾问公司等机构的研究，老年人的生活需求总体可分为两大类，一方面是解决生活的基本需求，即安全便利的生活环境；另一方面是更高层级的体验，即享受愉悦的社会生活。

（1） 为老年人营造社会交往场所和舒适化空间，满足老年人身心愉悦的生活体验。一是规划代际混合的住宅空间和活动空间，根据老年人心理和活动特点，将儿童和老人有机地联系在了一起。老年人倾向于和儿童一起活动，儿童的活力也对老年人的心态和生活状态有着显著的积极作用——新加坡建屋发展局提出“三代居”概念，将托老所和托儿所有机地结合在一起。不同年代人之间的活动机会，丰富了各个年龄段人的经验。老人们传授传统实践和知识以及经验，而年轻朋友则向老人提供新的信息，从而帮助老人适应快速变化的社会。二是建立社区服务与活动中心，一站式解决老年人日常生活需求，同时使老年人有机会参与社区活动的空间，为老年人和其他人创造聚集的场所，减少孤独感或社交孤立感。如万有集市以上海三角地菜场为蓝本，通过菜场升级、便民简餐、邻里中心三大功能重新定义和塑造菜场，打造以菜场为核心的社区服务中心，涵盖新型菜场、便民餐饮、生活零售、儿童教育、服务配套，能满足老年人买菜、就餐、接送小孩上补习班的需求。除作为商业中心的主力业态外，更是社区公共空间，为老年人提供社区公共活动的场所。三是营造更多的绿色空间，绿色空间提供了放松、社交和与自然世界联系的机会，有利于老年人身心健康。如新加坡的治疗性花园是国家公园委员会专门设计的花园，可促进居民与自然治愈元素之间的互动。花园的布局和景观经过专门设计，可以激发感官，唤起童年或日常生活的回忆，并提供活跃和恢复性的空间，以提升老年人的幸福感[13]。

（2）通过城市物理空间的适老化改造，提供安全便利的老年友好空间。一是公共空间适老化设计，增加公共空间的无障碍性，保证老年人可享受公共空间的能力。新加坡通过改进提供更多平坦的步行表面，路边休息的空间和设施，和有触觉的道路面，保障了老年人步行无障碍。二是公交站点的无障碍设施建设，火车和公共汽车是老年人常用的出行方式，通往平台的电梯和自动扶梯、通往汽车的低地板和通往公共汽车的坡道，保障老年人可达。三是设计显目的寻路标志，城市可以在公共区域安装路标和标牌，通过提供附加语言、盲文、足够大的标牌类型和重要位置等设计策略，满足老年人的寻路需求。如中国台湾省基于老年人的视觉敏感度降低的特点，系统性研究了标志系统位置的设计要点、内容设计要点、颜色设计要点、字体设计要点和标志系统的照明设计要点，指导标志信息的适老化设计。四是促进紧凑、混合的用地开发，创造一个紧凑和混合使用的环境，使老年人很容易保持他们的独立性。紧凑的建筑形式缩短了住宅和目的地之间的距离，提高了步行便利指数[14]。

3 对成都规划的启示

3.1分层次研究老年人需求，制定积极老年化评估指标体系

在应对人口老龄化的规划思路层面，从布局养老服务设施到全面积极老龄化、健康老龄化的工作思路转变。通过调查问卷的方式，分层次精细化调查老年人群实际需求。结合老年人群需求，系统制定积极应对老年化的系统性评估指标体系，并从规划层面做出响应。评估指标体系不仅仅需考虑养老需求，还需综合考虑老年人再就业、社会参与、独立健康生活的环境等的需求。评估指标可量化、可获取、可分析。结合评估指标体系，定期评价积极老年化指数，形成高质量、独立型、多角度的积极老龄化证据，突出老年人在生活不同维度的贡献，找到老年人未被发掘的潜能，为政策制定者提供比较数据，并以此为基础，完善城乡规划，推进积极、健康老龄化。

3.2研究老年人再就业需求，规划老年人再就业培训中心、人才交流中心与老年人大学

规划老年人再就业中心、人才中心、老年人大学，为老年人再就业提供帮助。优化布局、面向基层。在办好现有老年教育的基础上，将老年教育的增量重点放在基层和农村，形成以基层需求为导向的老年教育供给结构，优化城乡老年教育布局，促进老年教育与经济社会协调发展。开放便利、灵活多样。促进各类教育机构开放，运用互联网等科技手段开展老年教育，为全体老年人创造学习条件、提供学习机会、做好学习服务。畅通学习渠道，方便就近学习，办好家门口的老年教育。构建老有所学的终身学习体系，推行终身职业技能培训制度，加快终身学习立法进程，建立健全社区教育办学网络，创新发展老年教育，实施发展老年大学行动计划。设立专门培训机构，让老年人有一技之长，以方便其就业。从社会到社区，设立相应的培训机构，为寻求工作的老年人提供适当的技能培训。对于城乡接合部和乡下地区，可以设置驻地培训机构或者流动型培训设施，为各种群体的老年人提供专业培训。

3.3基于老年人行为与心理特征，为老年人营造安全便利、身心愉悦的生活空间

为老年人营造社会交往场所和舒适化空间，满足老年人身心愉悦的空间体验。一是以社区为单元，规划社区服务与活动中心，既要根据老年人的生活习惯，设计全方位适应老年人购物、就餐、接送小孩等日常生活习惯和消费习惯的业态，同时根据老年人的行为与心理特征，注重社区服务中心的场景体验；三是结合成都市公园城市总体规划和成都市老年人口的分布特征和人口活动特征，营造分布均衡、步行可达、环境宜人的可进入、可参与、可体验的绿色空间。通过城市物理空间的适老化改造，提供安全便利的老年友好空间。一是公共空间适老化设计，增加公共空间的无障碍性，保证老年人可享受公共空间的能力，特别是步行道路与公交站点的无障碍设施的规划与建设；二是城市寻路标志系统规划，不仅需要满足城市景观设计要求，更要符合老年人的视觉行为特征；三是促进紧凑、混合的用地开发，结合成都市小街区规划，在未出让土地的城市新区应全面落实小街区规划要求，在已出让土地的旧城区鼓励落实小街区规划，创造一个紧凑、混合使用的环境，为老年人的日常生活活动提供便利性。

（报告组成员：周垠、陈雨露、余蕾、何为）

参考文献

【1】  United Nations. world population prospects 2019[R]. https://population.un.org/wpp/Publications/Files/WPP2019_10KeyFindings.pdf

【2】  United Nations. world population ageing 2019[R]. https://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WorldPopulationAgeing2019-Highlights.pdf

【3】  全国老龄工作委员会办公室《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》[EB/OL]. http://www.china.com.cn/zhuanti/115/shbz/txt/2006-02/24/content_6134589.htm

【4】  成都市卫生健康委员会. 成都市2018年老年人口信息和老龄健康事业发展状况报告[EB/OL]. http://cdwjw.chengdu.gov.cn/cdwjw/gzdt/2019-10/21/content_301ff818aea5494c93022e6da4890852.shtml

【5】  新华社. 中共中央 国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/21/content_5454347.htm

【6】  联合国. 联合国老年人原则[EB/OL].

https://www.un.org/chinese/esa/ageing/principle.htm

【7】  The United Nations Economic Commission for Europe. ACTIVE AGEING INDEX (AAI) GUIDELINES(2018) [EB/OL]. https://www.unece.org/fileadmin/DAM/pau/age/Active_Ageing_Index/AAI_Guidelines_final.pdf

【8】  The United Nations Economic Commission for Europe. Active Ageing Index Analytical Report(2019)[EB/OL]. https://www.unece.org/population/aai.html

【9】  Ministry of Manpower, Republic of Singapore. LABOUR FORCE IN SINGAPORE 2019. https://stats.mom.gov.sg/Pages/Labour-Force-In-Singapore-2019.aspx

【10】 東京都市整備局.《东京2040总体规划》[EB/OL]. https://www.toshiseibi.metro.tokyo.lg.jp/

【11】 Organization for Economic Co-operation and Development. Working Better with Age: Japan[R]. 2018, https://doi.org/10.1787/9789264201996-en

【12】  丛喜静，吕东旭. 宜居城市目标引导下的老年人就业空间环境建设[C]. 中国城市规划年会，2017.

【13】  Urban Redevelopment Authority. Designing Our Age-Friendly City[EB/OL]. https://www.ura.gov.sg/Corporate/Get-Involved/Plan-Our-Future-SG/Innovative-Urban-Solutions/Age-friendly-city.aspx

【14】  ARUP. Cities Alive: Designing for ageing communities [EB/OL]. https://sustainabledevelopment.un.org/sdgs

【15】  UNECE.ACTIVE AGEING INDEX_leaflet[EB/OL]. https://www.unece.org/fileadmin/DAM/pau/age/Active_Ageing_Index/AAI_leaflet.pdf

【16】 徐慧娟. 活跃老化社会参与之国际比较[R]. 中国台湾，活跃老化成果论坛，2018.

【17】 王宇鹏. 人口老龄化会带来哪些产业发展机会？[EB/OL]. http://www.dxzq.net/main/dxyj/yjbg/hybg/index.shtml?catalogId=1,8,58,138

【18】 封婷.日本老龄政策新进展及其对中国的启示[J].人口与经济,2019(04):79-93.